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   《中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報》

　　中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱“上海自貿(mào)區(qū)”）獲批和建設(shè)進(jìn)程比許多人預(yù)想中的還要快。

　　8月30日，十二屆全國人大常委會第四次會議《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律的行政審批的決定草案》獲通過。暫時調(diào)整《中華人民共和國外資企業(yè)法》、《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》和《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》規(guī)定的有關(guān)行政審批，上述行政審批的調(diào)整在三年內(nèi)試行，對實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律；對實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。

　　盡管《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》還未面世，但此次在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)暫停實(shí)施有關(guān)法律，已經(jīng)為自貿(mào)區(qū)幾項重要的體制改革掃清了法律障礙。

　　作為內(nèi)地首個自由貿(mào)易區(qū)，在改革開放30年后，上海自貿(mào)區(qū)顯然承載著更大的使命。

　　“中國改革開放的每一個階段都有標(biāo)志性事件，比如深圳特區(qū)的設(shè)立、中國加入世貿(mào)組織等。”商務(wù)部研究院研究員白明表示，在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)減速、中國國內(nèi)成本要素上升，中國經(jīng)濟(jì)迫切需要轉(zhuǎn)型升級、通過改革釋放新的紅利之時，上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)將創(chuàng)新開放模式，為發(fā)展注入新動力。

　　在白明看來，更多的是制度創(chuàng)新，而不是依靠優(yōu)惠政策，是以“開放”倒逼“改革”，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，將市場行為的主導(dǎo)權(quán)更多地給予市場主體，使政府從過去的管理型逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型。這正是此次開放不同于以往之處。

　　終結(jié)審批制

　　8月16日，國務(wù)院常務(wù)會議討論通過，擬提請全國人大常委會審議關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在試驗區(qū)內(nèi)暫停實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定草案，明確提出“轉(zhuǎn)變政府職能，探索負(fù)面清單管理”，并把這段表述放在首位。

　　對此，商務(wù)部研究院研究員梅新育表示：按照國務(wù)院討論通過的《總體方案》，上海自貿(mào)區(qū)需要進(jìn)行很多創(chuàng)新和政策突破，一些先行先試內(nèi)容目前還受到國內(nèi)現(xiàn)有法律法規(guī)的限制，因此首先需要對相關(guān)法律或條例的適用范圍進(jìn)行調(diào)整，并為試驗區(qū)提供立法保障。

　　根據(jù)現(xiàn)行的外資企業(yè)法等法律，外商投資必須參照2003年國家發(fā)改委等聯(lián)合發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》開展。在這份目錄中，明確了鼓勵類、限制類和禁止類的外商投資項目，并在2011年進(jìn)行了部分修訂，沿用至今。這種方式即現(xiàn)行的“正面清單管理”。據(jù)此，外商投資企業(yè)的合同章程需經(jīng)商務(wù)部、國家發(fā)改委、國家工商總局、國家稅務(wù)總局等多個部門審核蓋章后方能具備法律效力，根據(jù)投資規(guī)模的不同，審批部門或是國家級，或是地方級。

　　而所謂“負(fù)面清單”，即將限定哪些產(chǎn)業(yè)和活動是不允許的，列為“負(fù)面清單”，在“負(fù)面清單”之外，法無禁止即合法。相比現(xiàn)行的投資審批體制，這種“放權(quán)”無疑將大大提高企業(yè)的投資自由度。

　　從審批制轉(zhuǎn)為備案制，在上海市政府參事室主任王新奎看來，是上海自貿(mào)區(qū)體制改革最重要的方向之一。王新奎近日在上海舉行的“中國經(jīng)濟(jì)50人論壇”上表示，上海建設(shè)自貿(mào)區(qū)，改革的重要方向就是終結(jié)審批制，逐步建立“以準(zhǔn)入后監(jiān)督為主，準(zhǔn)入前負(fù)面清單方式許可管理為輔”的投資準(zhǔn)入管理體制。“而現(xiàn)有體制中最難改革的就是審批制度，上海建設(shè)自貿(mào)區(qū)就要按照國際規(guī)范來突破這一難點(diǎn)。”

　　國家發(fā)改委對外經(jīng)濟(jì)研究所國際合作室主任張建平近日也公開表示，目前我國現(xiàn)有的投資管理體制，對于外資要進(jìn)行審批和備案，但是在國外通常都是對外資實(shí)施準(zhǔn)入前和準(zhǔn)入后的國民待遇，程序非常簡單。上海建設(shè)自貿(mào)區(qū)將以開放倒逼改革，按照國際規(guī)范，觸動體制改革中最難改的審批制度“硬骨頭”。

　　制度創(chuàng)新更重要

　　在掃清了法律層面的障礙后，人們更期待的是下一步整體的制度創(chuàng)新。中央提出，上海自貿(mào)區(qū)要在制度創(chuàng)新上有所突破，這就涉及改革的一些深層內(nèi)容。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心黨組成員隆國強(qiáng)認(rèn)為，上海建設(shè)自貿(mào)區(qū)有兩個基本定位，一是先行先試，二是爭創(chuàng)中國在全球競爭中的新優(yōu)勢。先行先試和爭創(chuàng)新優(yōu)勢的方法在于制度創(chuàng)新，要實(shí)現(xiàn)貿(mào)易投資自由化、便利化。

　　“‘便利化’其實(shí)是監(jiān)管理念的變化，歸根結(jié)底，就是政府如何定位、如何轉(zhuǎn)變職能。上海在建設(shè)自貿(mào)區(qū)過程中，政府應(yīng)當(dāng)提供高效率、低成本的公共服務(wù)。”隆國強(qiáng)表示。

　　梅新育也認(rèn)為，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)包括兩個層次的內(nèi)容：宏觀層次的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)選擇、微觀層次的管理制度創(chuàng)新。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)選擇方面，上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是貨物貿(mào)易的自由化、便利化，特別是轉(zhuǎn)口貿(mào)易可望取得長足的發(fā)展。

　　“在管理制度創(chuàng)新方面，上海自貿(mào)區(qū)將繼續(xù)中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)‘試驗田’的功能，這個自貿(mào)區(qū)在深化改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變、探索投資管理模式創(chuàng)新、減少和消除過度管制、擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放、加快轉(zhuǎn)變貿(mào)易發(fā)展方式、深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新、建立與試驗區(qū)相適應(yīng)的監(jiān)管制度及環(huán)境等方面的經(jīng)驗，將會有秩序向全國推廣。”梅新育說。

　　在他看來，微觀層次的管理制度創(chuàng)新既是上海自貿(mào)區(qū)成敗的樞紐，又是推而廣之示范全國的試驗。“不管是在該區(qū)域內(nèi)實(shí)行‘負(fù)面清單’管理，還是暫停實(shí)施某些法律法規(guī)，所有這些具體措施都指向簡政放權(quán)、減少和消除過度管制的方向，其目的在于避免和消除政府部門的惰性，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本，避免陷入過度管制的誤區(qū)。”

　　國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院常務(wù)副院長王一鳴近日也表示，要在制度設(shè)計上加大開放力度，進(jìn)一步在服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)大改革開放。“上海服務(wù)業(yè)與制造業(yè)的良性互動尚未形成，這與管理模式的欠缺不無關(guān)系，不能用制造業(yè)的管理制度來推動服務(wù)業(yè)。制造業(yè)是標(biāo)準(zhǔn)化的，可以由政府主導(dǎo)，集中配置資源，引導(dǎo)制造業(yè)規(guī)模化發(fā)展；但服務(wù)業(yè)千差萬別，具有多元化、個性化的特征，因此要給予企業(yè)自由活動空間。”王一鳴表示。

　　改革紅利輻射效應(yīng)

　　申銀萬國最近的一份研究報告指出，上海自貿(mào)區(qū)不是針對單一城市的“政策紅利”，而是全國新一輪改革開放的試驗田。上海自貿(mào)區(qū)建立的目的包括完善自由貿(mào)易功能，更重要的是試點(diǎn)投資和金融的自由化。可以預(yù)期利率市場化、匯率市場化、金融市場產(chǎn)品創(chuàng)新、離岸業(yè)務(wù)、金融業(yè)對外開放以及內(nèi)資外投和外資內(nèi)投等可能在上海自貿(mào)區(qū)優(yōu)先試點(diǎn)。

　　對此，復(fù)旦大學(xué)金融研究中心主任、經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長孫立堅也持有類似觀點(diǎn)。孫立堅認(rèn)為，上海自貿(mào)區(qū)改變了以政府為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展模式，放棄了過去單靠產(chǎn)業(yè)振興計劃等“政策紅利”來扶持經(jīng)濟(jì)的做法，通過放松管制、強(qiáng)化市場化機(jī)制改革的做法，向社會提供擺脫經(jīng)濟(jì)低迷所需要的“制度紅利”。“自貿(mào)區(qū)內(nèi)涵要比保稅區(qū)更豐富，現(xiàn)在紅利不僅僅停留在稅收上的優(yōu)勢，更主要的是要素市場管制放開所形成的‘制度紅利’，而且期待它把中國經(jīng)濟(jì)帶到創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展模式中。”孫立堅表示，比如，跨國企業(yè)的資金賬戶管理、金融人才的交流、外資金融業(yè)務(wù)的管制放開和隨之而來的服務(wù)技術(shù)的引進(jìn)等，這些都是以前沒有介入的要素貿(mào)易形式。現(xiàn)在是希望通過開放來倒逼改革，通過自貿(mào)區(qū)平臺的建設(shè)，將制造業(yè)不斷向服務(wù)業(yè)方向提升。

　　在梅新育看來，在當(dāng)前我國面臨較大經(jīng)濟(jì)下行壓力，傳統(tǒng)比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)遭遇新挑戰(zhàn)，以及國際形勢發(fā)生新變化的歷史時刻，上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)具有重大意義：對內(nèi)，將探索深化改革的道路與產(chǎn)業(yè)升級的路徑，有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型；對外，將探索深化開放的模式，為進(jìn)一步融入到全球貿(mào)易活動中去，為加入跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）或其他自由貿(mào)易協(xié)定做準(zhǔn)備。