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高新區(qū)管理模式不同于一般政府，是以經(jīng)濟建設(shè)、產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)為主要工作，綜合了政府、企業(yè)特點的“特區(qū)”組織。高新區(qū)管委會屬于上級政府派駐機構(gòu)，組織職能一般是以經(jīng)濟建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主要工作重心，兼具政治、社會、文化管理職能，具有機構(gòu)精簡、機制靈活高效等特點。

國家高新區(qū)與經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的區(qū)別

經(jīng)濟特區(qū)：中國改革開放的標(biāo)志，大型綜合改革的試驗區(qū)，享有立法權(quán)和特別行政管轄權(quán)，戰(zhàn)略任務(wù)是探索中國特色的社會主義道路。

經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)：主要通過政策優(yōu)惠吸引外資、外企，形成對外開放的窗口；主要任務(wù)是吸引外資，振興地方經(jīng)濟，學(xué)習(xí)國外先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，增加出口。

高新區(qū)：主要依靠我國的科技實力和工業(yè)基礎(chǔ)，借用外資和先進技術(shù)，創(chuàng)造局部優(yōu)化的科技創(chuàng)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，發(fā)展具有自主知識產(chǎn)權(quán)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；建立科技產(chǎn)業(yè)化體系和高新技術(shù)特色產(chǎn)業(yè)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)國民經(jīng)濟持續(xù)增長。

大多數(shù)高新區(qū)管理體制屬于政府委托管理，主要特征是成立以省市領(lǐng)導(dǎo)掛帥和相關(guān)部門組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，對高新區(qū)發(fā)展的重大決策和重大問題的協(xié)調(diào)，成立黨工委和管委會，兩套班子合署辦公，下設(shè)直屬機構(gòu)和市屬各行政部門分支機構(gòu)，實行“一個窗口對外”的高效運轉(zhuǎn)和管理服務(wù)體制，在經(jīng)營服務(wù)上成立開發(fā)建設(shè)公司、創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心以及各類中介服務(wù)機構(gòu)，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投融資、技術(shù)引進、資金支持、信貸擔(dān)保、技能培訓(xùn)、信息服務(wù)等方式為園區(qū)內(nèi)企業(yè)提供管理和服務(wù)。

高新區(qū)管理模式

高新區(qū)管理模式不同于一般政府，是以經(jīng)濟建設(shè)、產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)為主要工作，綜合了政府、企業(yè)特點的“特區(qū)”組織。高新區(qū)管委會屬于上級政府派駐機構(gòu)，組織權(quán)力一般由上級機構(gòu)授權(quán)。組織職能一般是以經(jīng)濟建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主要工作重心，兼具政治、社會、文化管理職能，具有機構(gòu)精簡、機制靈活高效等特點。

我國高新區(qū)的管理主要有三種模式，每種模式都離不開政府的支持和參與。

政府主導(dǎo)型管委會：為所在地政府的派出機構(gòu)，行使市一級經(jīng)濟管理權(quán)限和部分行政管理權(quán)限，包括項目審批、規(guī)劃定點、房地產(chǎn)開發(fā)、人事勞資等；下設(shè)直屬機構(gòu)和市屬分支機構(gòu)，實行“一棟樓辦公，一個窗口對外，一個圖章到底”的責(zé)權(quán)配套、高效運轉(zhuǎn)的管理體制；對區(qū)內(nèi)企業(yè)實行間接的法制化管理；引進事業(yè)性、中介性機構(gòu)提供社會化服務(wù)，避免企業(yè)辦社會弊端。

政企合一型管委會：管委會與開發(fā)建設(shè)總公司主要機構(gòu)合署辦公，既具有行政職能又具有經(jīng)濟職能，管委會行使市級管理權(quán)限，負(fù)責(zé)對高新區(qū)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。優(yōu)點是，簡化手續(xù)，少去繁瑣的協(xié)調(diào)工作。弊端是，依賴政府，弱化提高經(jīng)濟效益的積極性，吃政府大鍋飯加重政府負(fù)擔(dān)。實踐證明，開發(fā)建設(shè)總公司初創(chuàng)時利大于弊，隨著發(fā)展，政企分開成為必然。

企業(yè)主導(dǎo)型：高新區(qū)主要由開發(fā)建設(shè)總公司負(fù)責(zé)規(guī)劃建設(shè)，招商引資，進行管理，以服務(wù)機構(gòu)身份，通過國家政策，提供場地、資金、開發(fā)條件、信息、人才交流等在內(nèi)的綜合管理，為創(chuàng)業(yè)者提供局部優(yōu)化環(huán)境，促進科技成果轉(zhuǎn)化。這種方式有利于公司發(fā)展，運用經(jīng)濟杠桿開發(fā)高新區(qū)。弊端是缺乏行政機構(gòu)，征地、項目審批、勞動人事方面欠缺，行政協(xié)調(diào)能力不強。

經(jīng)過２０多年的探索和發(fā)展，高新區(qū)在管理體制上不斷探索和創(chuàng)新，逐步形成了現(xiàn)有的基本模式，主要有以下幾種類型。

政府委托管理型：主要決策和管理權(quán)都由政府派出的高新區(qū)管委會行使，高新區(qū)作為當(dāng)?shù)卣呐沙鰴C構(gòu)。地方政府除了在發(fā)展方向、大的政策決策以及任命管委會主要領(lǐng)導(dǎo)方面行使權(quán)力外，主要起支持和保障作用。這種類型的特點是高新區(qū)管委會權(quán)力集中，有利于體制的改革與創(chuàng)新，有利于提高效率，但需要省市政府及權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)人強有力的支持，并選好管委會的帶頭人。

政府直接管理型：這種類型高新區(qū)的宏觀管理和財政、項目審批、土地、規(guī)劃、人事等主要決策權(quán)由政府（或由政府部門組成的領(lǐng)導(dǎo)小組）直接行使，政府有關(guān)部門分別管理相關(guān)事務(wù)，高新區(qū)管委會主要是協(xié)調(diào)和具體事務(wù)的管理。這種類型高新區(qū)的特點是政府直接領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)部門介入較多，需要協(xié)調(diào)的事很多，高新區(qū)的發(fā)展受所在地政府及有關(guān)部門的行政效率影響很大。

政府開發(fā)管理型：這種類型的高新區(qū)主要是由政府組建開發(fā)建設(shè)公司，進行區(qū)域開發(fā)和建設(shè)。政府授權(quán)部分管理職權(quán)給開發(fā)建設(shè)公司，但由于授權(quán)有限，開發(fā)建設(shè)公司無法協(xié)調(diào)解決高新區(qū)改革和發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題。這種類型的體制不適合現(xiàn)實國情，一些原來實行這種類型體制的高新區(qū)正在轉(zhuǎn)型。

管委會職能管理存在的不足

分析高新區(qū)組織職能的不足需要對高新區(qū)內(nèi)部管理存在的問題進行系統(tǒng)的分析，才能找到問題的真正癥結(jié)所在。從組織內(nèi)部管理的四大模塊——戰(zhàn)略、組織、人力資源（薪酬、績效等）、企業(yè)文化的角度看，一些高新區(qū)管委會內(nèi)部管理存在以下問題：

一是體制不順，機制不活制約高新區(qū)發(fā)展。如何充分落實高新區(qū)所在地的市委、市政府的授權(quán)，加快職能整合，完善高新區(qū)發(fā)展的管理模式是一個重要問題。

二是戰(zhàn)略方向明確，缺乏保障措施。為充分保障三步走總體戰(zhàn)略目標(biāo)實施，需要進一步細(xì)化支撐戰(zhàn)略，進行戰(zhàn)略實現(xiàn)路徑分解，增設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃或發(fā)展規(guī)劃管理職能。

三是組織功能不完備。筆者建議高新區(qū)按照園區(qū)經(jīng)營模塊、園區(qū)專業(yè)服務(wù)模塊、行政服務(wù)窗口模塊、行政管理和內(nèi)部管理服務(wù)對組織架構(gòu)進行優(yōu)化設(shè)計。

四是行政效率較低、缺乏服務(wù)意識。流程執(zhí)行不嚴(yán)格，隨意性較強。

五是薪酬結(jié)構(gòu)不合理，缺乏內(nèi)部公平性。薪酬沒有體現(xiàn)出崗位價值及工作貢獻的差別。沒有按照“崗位管理、績效考核、以績定薪”的原則，將其與崗位和績效考核掛鉤的機制。

六是考核體系不完善，無法很好地衡量員工的業(yè)績表現(xiàn)。沒有形成干部能上能下、人員能進能出、收入能高能低的動態(tài)優(yōu)化機制。

七是員工崗位配置通道不暢，影響高新區(qū)行政效率。

八是企業(yè)文化和價值觀體系不完善。缺乏企業(yè)文化的定心、凝聚、融合、導(dǎo)向、激勵、約束、防護、輻射和協(xié)調(diào)等的作用。

高新區(qū)管委會組織功能不完備存在的問題

１.一般而言，高新區(qū)管委會整體的組織設(shè)置要兼顧未來體制變革，目前還沒有形成清晰的業(yè)務(wù)運作模塊。這也需要在組織設(shè)計時做出明確的定位。

園區(qū)運營的主要活動，是實現(xiàn)園區(qū)增值的直接環(huán)節(jié)，主要包括：園區(qū)營銷，以園區(qū)宣傳推廣、招商為核心任務(wù)；園區(qū)經(jīng)營，以招商、園區(qū)日常管理和服務(wù)為核心任務(wù)；園區(qū)專業(yè)服務(wù)，以向園區(qū)提供非行政的專業(yè)服務(wù)為核心任務(wù)。

園區(qū)運營的輔助活動，是實現(xiàn)園區(qū)增值的間接環(huán)節(jié)，主要包括：行政管理和內(nèi)部管理服務(wù)，以園區(qū)行政管理為主，核心任務(wù)是打造良好的政策、經(jīng)濟、社會與科技環(huán)境氛圍；同時通過內(nèi)部管理、服務(wù)，集聚資源等工作保證自身組織的良好運行。行政服務(wù)窗口，是政府部門中與企業(yè)聯(lián)系最緊密的部分，核心任務(wù)是依據(jù)法規(guī)、政策提供行政服務(wù)。

２.部門職責(zé)還比較明確，部門內(nèi)崗位職責(zé)和編制有待完善。

高新區(qū)需要在以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的、科學(xué)的工作分析基礎(chǔ)上進行崗位設(shè)計，這是人力資源管理的基礎(chǔ)。工作分析又稱職務(wù)分析，是指全面的了解、獲取與工作有關(guān)信息的過程，是對組織中各個崗位的工作內(nèi)容和職務(wù)規(guī)范（任職資格）的系統(tǒng)描述和研究過程，通過工作分析，形成以工作描述、任職資格、工作標(biāo)準(zhǔn)、報酬因素和工作組為內(nèi)容的崗位管理制度，是整個人力資源管理的基礎(chǔ)。目前，高新區(qū)管委會內(nèi)人力資源管理中各項職能無法有效發(fā)揮的一個重要原因就是缺乏工作分析及崗位設(shè)計。由于缺乏工作分析，什么崗位需要什么人、什么人適合什么崗位沒有依據(jù)，對于人員的安置只能夠按照上級主管的主觀臆斷及員工的期望去安置。

３.有些重要的職能缺失（如戰(zhàn)略管理）。

４.有些部門間的權(quán)責(zé)不是完全匹配（招商局與經(jīng)濟發(fā)展局），有些職權(quán)分散，不利于資源的統(tǒng)一調(diào)配和使用。

５.管理幅度較大，協(xié)調(diào)成本高，雖然有明確的領(lǐng)導(dǎo)分工，但是還需改進。

６.決策體系不全面。還沒有形成金字塔式的指揮鏈體系。這需要一批有能力、有素質(zhì)的人才。

組織機制優(yōu)化、創(chuàng)新的思路

高新區(qū)管委會的組織架構(gòu)優(yōu)化以服務(wù)管委會的重點工作及管委會總體發(fā)展方向為依據(jù)：發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、體制創(chuàng)新與科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進科技成果轉(zhuǎn)化和高新技術(shù)企業(yè)孵化、吸引和培養(yǎng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化人才 。

為實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略目標(biāo)，高新區(qū)管委會首先要提高內(nèi)部行政效率，營造高效、精簡的行政服務(wù)環(huán)境。此外，需加強土地供給、招商引資、企業(yè)服務(wù)、技術(shù)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)中心（孵化器）等方面的管理與服務(wù)職能，從而對組織結(jié)構(gòu)及管理流程上有更高的要求。組織架構(gòu)上建議采用直線職能的組織方式加強對職能與服務(wù)部門的管理。考慮到現(xiàn)在管委會在職權(quán)調(diào)整與職能整合及內(nèi)部管理能力上的條件制約，組織架構(gòu)的調(diào)整宜分步進行。

高新區(qū)管委會應(yīng)有計劃地推行組織架構(gòu)的演變，并在關(guān)鍵崗位上盡早配置有魄力及能力的人才，堅決推動對管委會未來至關(guān)重要的關(guān)鍵改革措施，如財政、土地規(guī)劃、創(chuàng)業(yè)中心的徹底改造。

組織優(yōu)化、創(chuàng)新的目標(biāo)：提高行政效率、提高合作能力、增加靈活性、增強創(chuàng)新能力。

組織優(yōu)化的總體思路：組織戰(zhàn)略明晰——模式定位——流程梳理——架構(gòu)優(yōu)化——職能優(yōu)化——崗位設(shè)置——流程優(yōu)化——組織效率。這是一項跨部門、需要橫向協(xié)調(diào)的工作。 戰(zhàn)略明晰的核心內(nèi)容：使命、愿景決定管委會戰(zhàn)略目標(biāo)。

高新區(qū)管委會管理模式：管委會主導(dǎo)管委會建設(shè)核心流程梳理的重點：經(jīng)濟發(fā)展與科技規(guī)劃、招商、土地、行政辦公等。

組織優(yōu)化：點面結(jié)合、重點突破，主要職能部門是組織優(yōu)化的重點。

組織設(shè)計從職能價值鏈的分析入手，構(gòu)建出管委會科學(xué)的職能體系框架，在此基礎(chǔ)上進行職能分解及各組織單元的職責(zé)劃分。

組織結(jié)構(gòu)調(diào)整也應(yīng)適應(yīng)管委會目前的人力資源狀況，需要根據(jù)未來戰(zhàn)略發(fā)展要求進行技術(shù)人才儲備；原有管理人員的理念和知識需要更新和提升；年齡偏大、有一定的基層工作經(jīng)驗，可適當(dāng)考慮未來戰(zhàn)略發(fā)展要求進行知識培訓(xùn)。

組織機制優(yōu)化、創(chuàng)新方案

組織設(shè)計總體要求：根據(jù)國務(wù)院對地方機構(gòu)改革的總體要求，采取“控、調(diào)、改”相結(jié)合的方式進行?？?，就是嚴(yán)控機構(gòu)部門、崗位編制總量，避免機構(gòu)臃腫；調(diào)，就是調(diào)整優(yōu)化機構(gòu)編制結(jié)構(gòu)，重點是強基層、強一線，完善職能；改，就是通過深化改革，挖掘機構(gòu)編制潛力，激發(fā)員工潛能，滿足事業(yè)發(fā)展需要。

組織設(shè)計的具體要求：明確高新區(qū)管委會定位及組織功能設(shè)計框架，高新區(qū)管委會的組織功能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，建立“小機構(gòu)、大服務(wù)”的管理和服務(wù)體系，為園區(qū)企業(yè)提供“一站式”管理和“一條龍”服務(wù)。內(nèi)部機構(gòu)設(shè)計按照“精干、高效”的要求，科學(xué)規(guī)劃，不搞上下對口，實行一個窗口對外的集中管理模式，強化監(jiān)督機制。在管委會建立一級財政，一級預(yù)算，獨立設(shè)立國庫，負(fù)責(zé)管委會轄區(qū)內(nèi)的財政預(yù)、決算和國有資產(chǎn)管理。管委會的規(guī)劃與建設(shè)納入城市統(tǒng)一規(guī)劃和管理。高新區(qū)所在市公安、工商、國稅、地稅、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、金融等部門向管委會派駐機構(gòu)，接受上級業(yè)務(wù)部門和管委會的雙重領(lǐng)導(dǎo)。管委會實行相對獨立的行政管理職能。

完善部門職能：通過組織建設(shè)，完善各職能模塊，如園區(qū)經(jīng)營模塊、專業(yè)服務(wù)模塊，需要通過流程梳理優(yōu)化提升行政服務(wù)的效率，如招商、項目落地等服務(wù)。強化組織間協(xié)作，提高溝通效率，降低行政成本。

開展定崗工作：以戰(zhàn)略為導(dǎo)向，強調(diào)崗位與組織和流程的有機銜接。以高新區(qū)管委會的戰(zhàn)略為導(dǎo)向、與提升工作流程的速度與效率相配合。以現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，強調(diào)崗位對未來的適應(yīng)。一方面必須以崗位的現(xiàn)實狀況為基礎(chǔ)，充分考慮崗位價值發(fā)揮的基礎(chǔ)條件。另一方面，也要充分考慮組織的內(nèi)外部環(huán)境的變化、組織變革與流程再造、工作方式轉(zhuǎn)變等一系列變化對職位的影響和要求。以工作為中心，強調(diào)人與工作的有機融合。充分考慮任職者的能力素質(zhì)與個性特點；體現(xiàn)職位對人的適應(yīng)，處理好崗位與人之間的矛盾，實現(xiàn)人與職位的動態(tài)協(xié)調(diào)與有機融合。以分析為手段，強調(diào)對崗位價值鏈的系統(tǒng)思考。不僅是對職責(zé)、任務(wù)、業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)、任職資格等要素的簡單羅列，而是要在分析的基礎(chǔ)上對崗位價值鏈上每個環(huán)節(jié)應(yīng)發(fā)揮的作用的系統(tǒng)思考。包括該崗位對組織的貢獻，與其他崗位之間的內(nèi)在關(guān)系，在流程中的位置與角色，其內(nèi)在各要素的互動與制約關(guān)系等。以服務(wù)為導(dǎo)向，應(yīng)該能夠滿足特定的管委會內(nèi)部和入?yún)^(qū)企業(yè)的需求。以共性為原則，應(yīng)基于正常情況的考慮，不能基于例外情況。

開展定編工作：定編是明確企業(yè)（組織）需要多少適合企業(yè)發(fā)展的個人。以組織目標(biāo)為中心，科學(xué)、合理地進行定編。組織定編工作，就是要合理地確定各類人員的數(shù)量及它們之間的比例關(guān)系，其依據(jù)是計劃期內(nèi)的組織目標(biāo)業(yè)務(wù)量和各類人員的工作效率。所謂科學(xué)，就是要符合人力資源管理的一般規(guī)律，做到“精簡有效”，在保證工作需要的前提下，與同行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或條件相同的組織所確立的標(biāo)準(zhǔn)相比較，要能體現(xiàn)出組織機構(gòu)精干、用人相對較少、勞動生產(chǎn)率相對較高的特點。所謂合理，就是要從組織的實際出發(fā)，結(jié)合本組織的技術(shù)、管理水平和員工素質(zhì)，考慮到提高勞動生產(chǎn)率和員工潛力的可能性來確定定員數(shù)。組織各類人員的比例關(guān)系要協(xié)調(diào)，正確處理組織直接業(yè)務(wù)人員與其他輔助職能人員的比例關(guān)系。正確處理直接業(yè)務(wù)人員與其他輔助職能人員內(nèi)部各種崗位之間的比例關(guān)系。合理安排管理人員與全部員工的比例關(guān)系。管理人員占員工總數(shù)的比例與組織的業(yè)務(wù)類型、專業(yè)化程度、自動化程度、員工素質(zhì)、組織文化以及其他一些因素有關(guān)。定編是一項專業(yè)性、技術(shù)性強的工作，它涉及到業(yè)務(wù)技術(shù)和經(jīng)營管理的方方面面。從事這項工作的人，應(yīng)具備比較高的理論水平和豐富的業(yè)務(wù)經(jīng)驗。

優(yōu)化工作：業(yè)務(wù)流程將園區(qū)中的職能部門與相關(guān)業(yè)務(wù)價值鏈有機地結(jié)合起來，沖破部門限制、提高效率和效果，使得管理順暢。系統(tǒng)化的流程建設(shè)有助于明確權(quán)責(zé)，加強部門間協(xié)作，提高工作效率，建立部門協(xié)同機制，以“核心業(yè)務(wù)”為導(dǎo)向，提高效率。流程優(yōu)化提高工作效率和規(guī)范化程度，將為高新區(qū)帶來實實在在的收益。需要明確高新區(qū)發(fā)展需要達成的目標(biāo)，確定管理模式、分析業(yè)務(wù)職能，分析能力與資源差距，制定目標(biāo)執(zhí)行計劃體系和能力、資源計劃體系，以及相應(yīng)預(yù)算體系。確定管理流程明細(xì)，選擇關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程，形成關(guān)鍵管理流程描述，落實責(zé)權(quán)體系，完善績效評估與管理體系。實現(xiàn)單點突破：如園區(qū)經(jīng)營體系、園區(qū)專業(yè)服務(wù)、行政服務(wù)窗口、園區(qū)行政服務(wù)及內(nèi)部管理重點提升。

總結(jié)：圍繞戰(zhàn)略定位，高新區(qū)管委會未來還可按照“大部制”改革思路，調(diào)整組織機構(gòu)體系，優(yōu)化工作推進機制，成立專門的產(chǎn)業(yè)局。各局按照模式化設(shè)計，“三位一體”推進產(chǎn)業(yè)研究、招商引資和綜合服務(wù)，全面擔(dān)當(dāng)起項目推進和建設(shè)運營服務(wù)。

內(nèi)設(shè)機構(gòu)的調(diào)整，重新劃定了職能，明確了部門單位、業(yè)務(wù)職能，進一步提高了工作效率，可避免重復(fù)勞動，產(chǎn)生較好的社會效益。創(chuàng)新的工作組織模式，帶給企業(yè)的是周到細(xì)致的服務(wù)，帶給項目的是快速推進的動力，帶給政府工作人員的則是更大的活力。

摘自《中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報》