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2017年2月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》。《意見》牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，加強對各類開發(fā)區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃，加快開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級，促進開發(fā)區(qū)體制機制創(chuàng)新，完善開發(fā)區(qū)管理制度和政策體系，進一步增強開發(fā)區(qū)功能優(yōu)勢。

作為我國開發(fā)區(qū)體系的一部分，高新區(qū)以高集聚、高增長和高創(chuàng)新為特征，是我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要載體。當(dāng)前，在轉(zhuǎn)型升級背景下必須處理好高新區(qū)所面臨的機遇與挑戰(zhàn)，進而以此為契機探索其轉(zhuǎn)型升級路徑，以實現(xiàn)高新區(qū)的科學(xué)可持續(xù)發(fā)展。

自從1988年首個國家高新區(qū)——北京市新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)試驗區(qū)（中關(guān)村科技園前身）建立以來，到2016年我國已先后建立了146家國家高新區(qū)。經(jīng)過20多年的發(fā)展，高新區(qū)已逐漸成為我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要基地和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱。作為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚和發(fā)揮創(chuàng)新優(yōu)勢的載體，高新區(qū)在取得了高速發(fā)展的同時，還存在著一些障礙與挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為對傳統(tǒng)發(fā)展模式的路徑依賴、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同和產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢弱化。

首先，我國高新區(qū)發(fā)展模式主要是依靠稅收優(yōu)惠政策、土地供給和投資來驅(qū)動的，這種發(fā)展路徑促進了高新區(qū)發(fā)展規(guī)模的迅速擴張，在政策驅(qū)動下帶動了區(qū)內(nèi)相關(guān)企業(yè)的集聚。在這一發(fā)展模式下，政府稅收和業(yè)績指標得到提升，企業(yè)獲得了稅收優(yōu)惠和相關(guān)補助，員工也取得了不錯的收益，長此以往會形成一定的路徑依賴性，將高新區(qū)發(fā)展模式鎖定在既定路徑上。這一發(fā)展模式在短期內(nèi)會促進高新區(qū)業(yè)績指標顯著提升，但從長期來看，企業(yè)選擇入駐高新區(qū)往往并不是被高新區(qū)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)所吸引，更多的原因是園區(qū)內(nèi)的優(yōu)惠政策，通過政策優(yōu)惠吸引而來的企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營方面的聯(lián)系比較薄弱，相互之間難以形成緊密的合作關(guān)系，從而導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)的集而不聚。

其次，由于高新區(qū)特殊的制度安排和治理結(jié)構(gòu)，加上政府主導(dǎo)的不同行政區(qū)域之間的經(jīng)濟發(fā)展競賽，導(dǎo)致高新區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，競爭激烈。部分高新區(qū)尤其是三四線城市的高新區(qū)把招商引資作為發(fā)展的首要目標，對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)定位模糊，在高新技術(shù)企業(yè)引進方面以資本密集型和產(chǎn)出成果見效快的大項目為主，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴重，大部分非高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)進入高新區(qū)，擠占了高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展空間，制約了高新區(qū)的創(chuàng)新升級戰(zhàn)略。

第三，部分高新區(qū)在設(shè)立之初沒有考慮自身的區(qū)域資源稟賦優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標和技術(shù)發(fā)展水平，沒有將高新區(qū)定位與城市功能有機結(jié)合，導(dǎo)致了集聚功能的弱化。一方面，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚是基于節(jié)約交易成本、產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)聯(lián)效應(yīng)、知識外部性和區(qū)域資源稟賦優(yōu)勢而形成的，目的是為了獲得更好的發(fā)展績效，而我國高新區(qū)雖然形成了一定高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚形態(tài)，但現(xiàn)有的高新區(qū)產(chǎn)業(yè)集群很少考慮產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)聯(lián)程度及互補性，在項目安排上也沒有從區(qū)域?qū)I(yè)化分工的角度出發(fā)，并沒有實現(xiàn)與區(qū)域經(jīng)濟的聯(lián)動發(fā)展；另一方面，高新區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚的中介服務(wù)體系還有待完善，與之配套的相關(guān)中介服務(wù)機構(gòu)還有待進一步發(fā)展。

對于如何破解高新區(qū)升級轉(zhuǎn)型的相關(guān)問題，根據(jù)上述分析，筆者認為應(yīng)著重于三大方面。

第一，由投資擴張向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。高新區(qū)在發(fā)展的過程中應(yīng)圍繞創(chuàng)新驅(qū)動來發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)升級為目的探索轉(zhuǎn)型路徑。一方面，應(yīng)逐步放棄依靠傳統(tǒng)大規(guī)模投資和土地轉(zhuǎn)讓的發(fā)展模式，把重點轉(zhuǎn)向?qū)?chuàng)新活動的支持，增加高新區(qū)內(nèi)創(chuàng)新要素的集聚，支持區(qū)內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)設(shè)立工程實驗室和技術(shù)中心，鼓勵區(qū)域內(nèi)的科研機構(gòu)、高校和高新技術(shù)企業(yè)開展產(chǎn)學(xué)研合作，完善中小高新技術(shù)企業(yè)相關(guān)創(chuàng)業(yè)補助政策，完善創(chuàng)新型科技人才引進和考核機制，進一步鼓勵高層次人才創(chuàng)業(yè)，以持續(xù)創(chuàng)新的思維打破對傳統(tǒng)發(fā)展路徑的依賴；另一方面，高新區(qū)應(yīng)將發(fā)展重點從注重規(guī)模和速度轉(zhuǎn)為注重質(zhì)量和效率，建立高效、精簡和統(tǒng)一的管理機制，適應(yīng)市場化改革需要，通過精簡高新區(qū)管理層級、減少相關(guān)審批和簡化辦事程序，改善發(fā)展質(zhì)量，通過鼓勵公共技術(shù)平臺建設(shè)、頒布保護知識產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)來提升創(chuàng)新效率。

第二，由同質(zhì)化定位向差異化發(fā)展轉(zhuǎn)變。國內(nèi)外高新區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗表明，高新區(qū)的特色化程度是衡量其競爭力的重要指標，要打破高新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的現(xiàn)象，必須針對高新區(qū)的區(qū)域稟賦優(yōu)勢和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展特色，同時結(jié)合國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展形勢，實行差異化發(fā)展，形成特色化競爭優(yōu)勢，避免產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。在實行差異化定位的同時，爭取探索國家高新區(qū)的競爭淘汰機制，淡化高新區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）增長考核機制，同時將創(chuàng)新能力和效率納入相關(guān)考核指標，對不同類型的高新區(qū)進行差別化對待。

第三，增強高新區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)。產(chǎn)業(yè)的集群效應(yīng)優(yōu)勢主要是相關(guān)資源在市場配置下長期優(yōu)化的結(jié)果，但是政府適時的調(diào)控對其也有著一定的促進作用。一方面，高新區(qū)應(yīng)對具有較大發(fā)展?jié)摿Φ母咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)進行重點扶持，重視產(chǎn)業(yè)鏈招商，在引進關(guān)聯(lián)效應(yīng)和帶動作用較強的高新技術(shù)企業(yè)基礎(chǔ)上，對有利于產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的公共物品進行投資，加強相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)，同時鼓勵高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈上、下游相關(guān)企業(yè)進入高新區(qū)；另一方面，培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群的同時，也要重視園區(qū)內(nèi)相關(guān)中介服務(wù)體系的建設(shè)，進一步規(guī)范咨詢中介機構(gòu)，引進市場調(diào)查機構(gòu)、知識產(chǎn)權(quán)中心、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機構(gòu)和相關(guān)技術(shù)咨詢機構(gòu)，推動高新技術(shù)企業(yè)科技孵化平臺建設(shè)，搭建風(fēng)險投資和股權(quán)投資等金融機構(gòu)與高新技術(shù)企業(yè)聯(lián)動的平臺，打造教育培訓(xùn)服務(wù)體系，為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展提供保障。

摘自《中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報》