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　　黨的十九屆四中全會(huì)提出要“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”，這一論斷蘊(yùn)含著把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為公共治理有效性的目標(biāo)指向。而提升公共治理有效性需要解決好兩個(gè)關(guān)鍵問題：信息不對稱和能力不足。2020年3月31日，習(xí)近平總書記在浙江考察期間來到杭州城市大腦運(yùn)營指揮中心，觀看了“數(shù)字治堵”“數(shù)字治城”“數(shù)字治疫”等應(yīng)用展示，指出“從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路”。這一重要論斷，指明了政府可以通過廣泛運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，推動(dòng)治理主體之間有效協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、高效的公共治理。在此意義上，實(shí)現(xiàn)“整體智治”，是提升公共治理有效性的重要路徑選擇。 

“整體智治”的概念意涵

　　“整體智治”包含兩個(gè)關(guān)鍵詞：“整體”和“智治”。“整體”即“整體治理”，強(qiáng)調(diào)治理主體之間的有效協(xié)調(diào)，這里的公共治理主體包括政府部門、社會(huì)組織、民眾個(gè)人和市場機(jī)構(gòu)等。“智治”即“智慧治理”，強(qiáng)調(diào)治理主體對數(shù)字技術(shù)的廣泛運(yùn)用。“整體智治”不是“整體治理”與“智慧治理”的簡單疊加，而是兩者的有機(jī)結(jié)合：“智慧治理”為“整體治理”提供技術(shù)支持，助力治理主體的有效協(xié)調(diào)；以提升治理有效性、創(chuàng)造公共價(jià)值為目標(biāo)的“整體治理”為“智慧治理”提供方向。所以，“整體智治”指的是政府通過廣泛運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，推動(dòng)治理主體之間的有效協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、高效的公共治理。 

　　“整體智治”包含三個(gè)關(guān)鍵元素。一是政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，即公共治理活動(dòng)的電子化、數(shù)字化。這是“整體智治”的基礎(chǔ)性工作。二是整體化的治理實(shí)踐。“整體政府”是“整體治理”的基礎(chǔ)。“整體政府”并非一個(gè)新概念，公共管理學(xué)界在十多年前就提出了這一理論，旨在推動(dòng)政府內(nèi)部的流程整合，實(shí)現(xiàn)政府作為一個(gè)整體回應(yīng)公共治理需求。我國在過去一段時(shí)間開展的“大部制”改革、各地開展的“最多跑一次”改革，都是“整體政府”取向的重要實(shí)踐。“整體政府”理論并不否認(rèn)作為現(xiàn)代社會(huì)基礎(chǔ)的分工制，只是更加強(qiáng)調(diào)在內(nèi)部分工基礎(chǔ)上做好統(tǒng)一輸出，其根本關(guān)懷在于使公共治理需求與供給更高效地得到匹配。三是精準(zhǔn)、高效的需求回應(yīng)，即公共治理行為及時(shí)準(zhǔn)確地回應(yīng)特定公共治理需求。 

“整體智治”何以提升公共治理有效性

自19世紀(jì)末20世紀(jì)初以來，積極的政府權(quán)力觀逐漸替代了消極政府主義，以國家權(quán)力為基礎(chǔ)的現(xiàn)代政府成為百余年來主導(dǎo)世界政治經(jīng)濟(jì)格局的重要力量。在此背景下，以政府為核心議題的公共管理理論與實(shí)踐蓬勃發(fā)展。早期公共管理范式強(qiáng)調(diào)政府作為公共管理的單一主體。20世紀(jì)70年代末開始的新公共管理運(yùn)動(dòng)，鼓勵(lì)政府向私人部門學(xué)習(xí)，再造行政流程以提高運(yùn)行效率。20世紀(jì)90年代興起的治理理論，倡導(dǎo)政府以外的主體如社會(huì)組織、市場機(jī)構(gòu)共同參與公共治理。但無論是“新公共管理”抑或治理理論，都更多地強(qiáng)調(diào)效率（單位投入的產(chǎn)出）而在一定程度上忽視了有效性（產(chǎn)出與需求的匹配度）。所以，在過去十多年中，公共管理理論與實(shí)踐關(guān)注的一個(gè)核心議題便是公共治理的有效性，即公共治理活動(dòng)在多大程度上回應(yīng)了公共治理需求。而提升公共治理有效性需要處理兩個(gè)關(guān)鍵問題：其一，公共治理主體及時(shí)掌握真實(shí)的公共治理需求信息；其二，公共治理主體有能力滿足公共治理需求。“整體智治”在很大程度上能夠回應(yīng)上述兩個(gè)關(guān)鍵問題。 

　　一方面，“整體智治”能夠減少治理供給與治理需求之間的信息不對稱。公共治理活動(dòng)有效回應(yīng)公共治理需求，信息是基礎(chǔ)性要素。以公共治理研究的經(jīng)典話題——路燈為例。如路燈熄滅，那么使其恢復(fù)照明就成了一項(xiàng)公共治理需求。在傳統(tǒng)治理模式下，恢復(fù)照明需要經(jīng)歷以下程序：熱心民眾發(fā)現(xiàn)問題——向政府部門提出問題——政府組織維修人員維修——路燈恢復(fù)照明。在此過程中，有關(guān)路燈熄滅的信息需要從民眾端轉(zhuǎn)移到政府端。如果沒有人或組織愿意為恢復(fù)照明承擔(dān)向政府部門報(bào)告的成本，即扮演“熱心民眾”角色，路燈熄滅的信息就無法被傳遞到政府。“整體智治”能在兩個(gè)層面減少這種信息不對稱。其一，“整體智治”的“整體”要求，使政府部門以“一個(gè)政府”的形態(tài)接收需求信息，也使政府以外的潛在治理主體參與到公共治理之中，使公共治理需求更快、更直接地為公共治理主體所知曉。其二，“整體智治”對數(shù)字技術(shù)的廣泛使用，突破了傳遞信息的空間限制，有助于治理主體在不進(jìn)入實(shí)際治理場域的情況下了解治理活動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)治理需求，例如通過在路燈上安裝具有遠(yuǎn)程信息傳遞功能的感應(yīng)裝置，治理主體能夠?qū)崟r(shí)了解路燈照明情況而不需要進(jìn)入現(xiàn)場實(shí)際查看。 

　　另一方面，“整體智治”可以部分替代對治理主體的能力要求。在掌握真實(shí)信息基礎(chǔ)上，治理主體還需要擁有科學(xué)分析信息、開展有效治理的能力。數(shù)字技術(shù)的廣泛運(yùn)用，能夠讓一些標(biāo)準(zhǔn)化程度較高的公共治理能力，從對治理主體的能力要求中剝離出來，事先由技術(shù)專家、治理專家、富有經(jīng)驗(yàn)的實(shí)踐者等共同生產(chǎn)一套基于數(shù)字技術(shù)的解決方案代為實(shí)現(xiàn)。在有效的算法設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，數(shù)字技術(shù)能夠通過分析公共治理數(shù)據(jù)，輔助治理主體更精細(xì)地梳理、整合、排序治理需求，甚至回應(yīng)簡單的公共治理需要，將原本完全基于人工判斷完成的工作，部分地由技術(shù)代為完成。這在一定程度上降低了對治理主體的能力要求，如信息整合能力、分析能力、服務(wù)供給能力等，進(jìn)而提升治理供給與治理需求的匹配度，優(yōu)化資源配置、提高治理有效性。 

“整體智治”在疫情防控中初見端倪 

　　“整體智治”不是遙不可及的理想形態(tài)，其部分元素在新冠肺炎疫情防控中已初見端倪。具體而言，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

　　第一，“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化”支撐的“聯(lián)防聯(lián)控”“群防群治”。在疫情防控關(guān)鍵階段，一些地方政府在開展地毯式排查和社區(qū)管控時(shí)，積極引入數(shù)字技術(shù)，聯(lián)動(dòng)各個(gè)層級、各個(gè)部門政府資源，大量發(fā)動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織、志愿者和民眾等共同參與，既展現(xiàn)了“整體性”特征，也充分運(yùn)用了“智治”手段和工具。以廣州市為例。廣州市1月26日發(fā)布了社會(huì)組織參與防控工作的相關(guān)指引，截至2月底，全市累計(jì)100多個(gè)社工服務(wù)站和社會(huì)組織組織志愿者協(xié)助轄區(qū)內(nèi)各村街做好疫情防控宣傳、體溫測量等工作，志愿服務(wù)組織、志愿服務(wù)隊(duì)伍開展疫情防控志愿服務(wù)181場，近1萬名社區(qū)志愿者累計(jì)服務(wù)社區(qū)居民超3.3萬人次，充分聯(lián)動(dòng)了多個(gè)治理主體和治理部門；廣州市黃埔區(qū)開發(fā)了“有呼必應(yīng)”防控平臺(tái)，實(shí)時(shí)掌握居民申報(bào)的健康狀況并推送給網(wǎng)格員，降低了治理主體與治理需求之間的信息不對稱。 

　　第二，以“一圖一碼一指數(shù)”為主要內(nèi)容的“精密智控”。面對統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的艱巨任務(wù)，浙江省率先推出了“五色圖”“健康碼”“電力復(fù)工指數(shù)”等“精密智控”工具。“五色圖”“健康碼”整合多個(gè)政府部門數(shù)據(jù)，既降低了一線工作人員識(shí)別個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的成本，也部分替代了治理主體分析研判疫情風(fēng)險(xiǎn)所需要的能力。“電力復(fù)工指數(shù)”降低了治理供給與治理需求之間的信息不對稱，為決策者和執(zhí)行者實(shí)時(shí)、有效幫扶和監(jiān)督復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供科學(xué)依據(jù)。在嚴(yán)防境外輸入方面，各地政府運(yùn)用數(shù)字技術(shù)掌握境外歸國人員行程，最大限度降低了治理主體與防控境外輸入需求之間的信息不對稱，提高了治理主體主動(dòng)防疫的能力和水平。 

　　第三，“城市大腦”等數(shù)字治理平臺(tái)。“城市大腦”等數(shù)字化平臺(tái)有效整合了不同部門數(shù)據(jù)，并通過對海量數(shù)據(jù)的分析，為治理的決策和執(zhí)行提供了參考，同樣是“整體”和“智治”的雙重體現(xiàn)。疫情防控中，杭州“城市大腦”部署了疫情防控駕駛艙，接入杭州市防控指揮部、衛(wèi)健委、公安局、電網(wǎng)等各類公共部門數(shù)據(jù)，在疫情防控初期實(shí)時(shí)為疫情防控指揮部推送由漢入杭及離杭赴漢人員的總體態(tài)勢、聚集地和高危人員預(yù)警信息。此后，“城市大腦”推出確診疑似病例密切接觸人員分析查找和主動(dòng)推送功能，及時(shí)向?qū)俚刎?fù)責(zé)人提供信息，有效降低了治理需求與治理主體之間的信息不對稱，更好地替代了基于感性判斷的分析能力。浙江省得以在1月23日在全國率先啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，正是利用了大數(shù)據(jù)計(jì)算方法研判出在近24天內(nèi)存在疫情蔓延的巨大風(fēng)險(xiǎn)。 

走向“整體智治”的政府治理新形態(tài)

疫情防控進(jìn)入常態(tài)化階段后，政府治理更需要加快構(gòu)建“整體智治”新形態(tài)，以支撐多元政策目標(biāo)的精確高效執(zhí)行。系統(tǒng)推進(jìn)“整體智治”，需要進(jìn)一步明確“整體”與“分部”的關(guān)系，厘清“智治”邊界，優(yōu)化“智治”參數(shù)，促進(jìn)“智治”與傳統(tǒng)治理融合等。 

　　第一，完善以數(shù)據(jù)共享為基礎(chǔ)的跨部門、跨主體協(xié)作體系。“整體智治”承認(rèn)分部制和分工的必要性，主張以數(shù)據(jù)共享為基礎(chǔ)，建立政府部門之間以及政府與社會(huì)組織、市場機(jī)構(gòu)等共同治理的正式制度，致力于在公共治理結(jié)果產(chǎn)出上形成整體性，即“一個(gè)或多個(gè)點(diǎn)進(jìn)，一個(gè)點(diǎn)出”。為此，應(yīng)進(jìn)一步完善權(quán)力清單、責(zé)任清單，在梳理各部門、各主體職能和能力基礎(chǔ)上，根據(jù)公共治理需求，反推“整體”所需要的信息基礎(chǔ)、部門和主體職能，以及部門間和主體間的協(xié)作。基于此，應(yīng)由政府主導(dǎo)重構(gòu)治理流程。例如，針對發(fā)現(xiàn)并隔離疑似新冠肺炎感染人群的需求，“整體智治”需要有發(fā)現(xiàn)疑似病例的廣泛信息源、快速的報(bào)告渠道以及迅速開展隔離的能力，由此，政府可以將社區(qū)社會(huì)組織、志愿者、民眾個(gè)人等納入發(fā)現(xiàn)疑似病例的治理主體之中（多個(gè)點(diǎn)進(jìn)），同時(shí)，在各主體中均建立暢通的跨主體信息報(bào)送和匯總機(jī)制，并指定特定場地和人員在收到信息匯總后迅速落實(shí)疑似病例的隔離和篩查（一個(gè)點(diǎn)出）。

　　第二，理論與實(shí)踐相結(jié)合，探索“智治”的邊界。“智治”的基礎(chǔ)是公共治理行為的電子化、數(shù)字化，但并非所有治理行為都能進(jìn)行這種轉(zhuǎn)化。應(yīng)堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合，在理論上推導(dǎo)出電子化、數(shù)字化公共治理行為的大致邊界，例如根據(jù)公共治理行為的同質(zhì)化程度、人工干預(yù)的需要程度，結(jié)合目前數(shù)字技術(shù)測量公共治理行為的準(zhǔn)確度，通過試點(diǎn)等方式，在不同業(yè)務(wù)部門、不同地方政府開展政策試驗(yàn)，探索更加精細(xì)的“智治”邊界，并結(jié)合技術(shù)進(jìn)步，保留動(dòng)態(tài)調(diào)整的制度入口。當(dāng)然，政府需要在立法和政策層面對數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)、“智治”與個(gè)人隱私的關(guān)系等作出更加明確的規(guī)定，夯實(shí)“智治”的法治與倫理基礎(chǔ)。 

　　第三，實(shí)踐者、技術(shù)專家、政策專家合作，優(yōu)化“智治”參數(shù)。目前的“智治”工作，大多以政府部門的實(shí)踐者和技術(shù)專家為主導(dǎo)，較少考慮部門以外的實(shí)踐者以及公共管理、公共政策領(lǐng)域的專家學(xué)者。政府在設(shè)計(jì)“智治”工具時(shí)，應(yīng)吸收更多領(lǐng)域的專家學(xué)者特別是哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作者共同參與“智治”參數(shù)的選擇和算法的制定，在追求高效率的同時(shí)，注重公共政策的價(jià)值導(dǎo)向，注重治理實(shí)踐的人文關(guān)懷。例如，一些需要特別處理的少數(shù)需求，很可能在海量數(shù)據(jù)中失去顯著度，如弱勢群體保護(hù)等，如果在算法制定時(shí)邀請社會(huì)政策專家共同討論，就能很大程度上在“智治”工具設(shè)定之初避免可能的遺漏。 

　　第四，樹立“智治”思維，開展“智治”培訓(xùn)，促進(jìn)“智治”與傳統(tǒng)治理的融合。在數(shù)字化治理只是部分可行的復(fù)雜公共治理層面，治理主體的人工干預(yù)仍然是決定治理有效性的重要因素。例如在矛盾糾紛化解中，“智治”工具能夠起到一定作用，但不能完全取代治理主體的功能。矛盾糾紛化解需要治理主體根據(jù)情境進(jìn)行縝密考慮，權(quán)衡各方利益。此時(shí)，如果要讓“智治”工具最大限度發(fā)揮作用，矛盾糾紛化解的主體需要明確了解“智治”的作用與限度，在適當(dāng)范圍內(nèi)采用“智治”工具，如通過可視化設(shè)備開展遠(yuǎn)程辯論，對復(fù)雜的文字材料進(jìn)行語義分析為矛盾調(diào)解提供科學(xué)依據(jù)等，部分替代需要面對面接觸且基于個(gè)人主觀判斷進(jìn)行調(diào)解的方式。相應(yīng)地，為了促進(jìn)“智治”與傳統(tǒng)治理機(jī)制更好地融合，政府應(yīng)該更多地開展關(guān)于“智治”的系列培訓(xùn)，樹立“智治”思維，理解知曉“智治”的功能、邊界和限度。 

來源：《光明日報(bào)》