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3月5日十三屆全國人大四次會議開幕，李克強(qiáng)總理做2021年政府工作報(bào)告（以下簡稱“報(bào)告”）。這份報(bào)告是中國走出疫情，經(jīng)濟(jì)向常態(tài)化發(fā)展背景下的首份政府工作報(bào)告，也是十四五開局之年，觀察未來五年戰(zhàn)略布局的重要參考。筆者認(rèn)為，報(bào)告透露出八大政策取向值得關(guān)注：

一是經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)設(shè)定在“6%以上”，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策重心從增長速度向增長質(zhì)量的轉(zhuǎn)變

2020年中國政府取消年度經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的設(shè)置，主要是考慮疫情外部沖擊不確定的影響。今年伴隨著疫情防控取得重大進(jìn)展，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步回升，報(bào)告恢復(fù)GDP目標(biāo)設(shè)置有助于引導(dǎo)市場預(yù)期。

考慮到2020年較低的基數(shù)，市場普遍認(rèn)為今年增長可以超過8%-9%，報(bào)告將指標(biāo)設(shè)置在“6%以上”這一相對保守的水平，主要是表明現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)工作不會刻意追求高增長，經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)從追求速度向追求質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。同時，與未來一段時間的經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)平穩(wěn)銜接，根據(jù)全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會副主任劉世錦預(yù)測，中國要在2035年實(shí)現(xiàn)躋身于中等發(fā)達(dá)國家行列的發(fā)展目標(biāo)，今后十五年增速平均增速不低于4.7%。當(dāng)然，考慮到人民幣匯率升值，這一目標(biāo)并不難以達(dá)到的，反而未來關(guān)注增長質(zhì)量的提升顯得更加重要。

二是財(cái)政赤字超3%，名義支出超過往年，財(cái)政政策“不急于轉(zhuǎn)彎”

報(bào)告沿用2020年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議對財(cái)政政策的表述，即“積極的財(cái)政政策要提質(zhì)增效、更可持續(xù)”。今年財(cái)政重點(diǎn)是恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定就業(yè)和增加收入。從兩會財(cái)政指標(biāo)設(shè)置來看，積極財(cái)政力度超出預(yù)期，仍保持對經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的必要支持。

具體體現(xiàn)在：首先，財(cái)政赤字率3.2%，雖然比2020年3.6%要低，依然突破3%這一經(jīng)驗(yàn)上的警戒標(biāo)準(zhǔn)，且比疫情之前2019年正常年份2.8%的水平要高；其次，今年財(cái)政收入會有恢復(fù)性增長，財(cái)政支出總規(guī)模要比2020年增加，新增專項(xiàng)債規(guī)模與2020年相近，說明保就業(yè)保民生保市場主體的支持力度不減，特別是政府工作報(bào)告提到，中小微企業(yè)和個體工商戶困難較多，要注重用改革和創(chuàng)新辦法，助企紓困和激發(fā)活力；最后，建立常態(tài)化財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，在2020年2萬億基礎(chǔ)上增至2.8萬億中央財(cái)政資金納入機(jī)制，體現(xiàn)對市縣基層財(cái)政壓力的關(guān)注。

當(dāng)然，針對積極財(cái)政是否會引發(fā)債務(wù)風(fēng)險，需要重新理解。根據(jù)中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希判斷，財(cái)政風(fēng)險不一定要再以財(cái)政收支平衡作為基準(zhǔn)，傳統(tǒng)赤字率不能超過3%、債務(wù)不能超過60%不應(yīng)作為金科玉律，債務(wù)可否持續(xù)關(guān)鍵在于利率高低，意味著后續(xù)穩(wěn)增長，防范債務(wù)風(fēng)險，國內(nèi)利率將在很長時間維持低位。

三是貨幣政策穩(wěn)字當(dāng)頭，收緊空間有限

政府工作報(bào)告中提出“今年推動實(shí)際貸款利率進(jìn)一步降低，繼續(xù)引導(dǎo)金融系統(tǒng)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)讓利”。同時，“保持貨幣供應(yīng)量和社會融資規(guī)模增速與名義經(jīng)濟(jì)增速基本匹配”。考慮到今年實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長將增至8%左右，通脹2%左右，名義增速大概率要超過10%。今年1月，廣義貨幣供應(yīng)量M2已經(jīng)下降至9.4%，低于10%，意味著后續(xù)大概率會上行。

此外，考慮到如下幾個方面因素，預(yù)期今年貨幣政策不會比2020年收緊：一是當(dāng)前海外央行仍在放松，國內(nèi)貨幣政策收緊推升利差，推升人民幣過快升值，不利于出口競爭力；二是利率維持低位，是與積極財(cái)政協(xié)調(diào)配合，防范財(cái)政風(fēng)險的需要；三是十四五開局之年各地投資布局加大，仍需積極政策支持；四是當(dāng)前國內(nèi)通脹尚且可控，暫未對貨幣政策形成制約。根據(jù)清華大學(xué)五道口金融學(xué)院謝平教授的判斷，今年貨幣政策大概率會維持寬松狀態(tài)。但在結(jié)構(gòu)上，有保有壓，限制房地產(chǎn)相關(guān)貸款規(guī)模，投向小微、扶貧、制造業(yè)、鄉(xiāng)村振興、綠色金融等重點(diǎn)領(lǐng)域的資金支持不減。

四是堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需戰(zhàn)略基點(diǎn)，促進(jìn)消費(fèi)與投資有效結(jié)合

2020年7月明確加快構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的戰(zhàn)略背景下，報(bào)告分別就擴(kuò)大消費(fèi)和提升有效投資做出重點(diǎn)安排，一是強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定和擴(kuò)大消費(fèi)，如“健全城鄉(xiāng)流通體系，加快電商、快遞進(jìn)農(nóng)村，擴(kuò)大縣鄉(xiāng)消費(fèi)”、“發(fā)展健康、文化、旅游、體育等服務(wù)消費(fèi)”、“運(yùn)用好‘互聯(lián)網(wǎng)+’，推進(jìn)線上線下更廣更深融合”等成為發(fā)力點(diǎn)。此外，數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，還需加快發(fā)展流通體系，推動國內(nèi)國際循環(huán)相互促進(jìn)。

二是擴(kuò)大有效投資，如“新增專項(xiàng)債優(yōu)先支持在建工程、合理擴(kuò)大適用范圍”、“推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化和涉及國計(jì)民生重大工程項(xiàng)目兩重一新的建設(shè)”、“政府投資更多向惠及面廣的民生項(xiàng)目傾斜”等。2020年國內(nèi)固定資產(chǎn)投資保持韌性，主要靠房地產(chǎn)和基建投資帶動，制造業(yè)投資修復(fù)滯后，全年增長為-2.2%。展望2021，擴(kuò)大有效投資，重在制造業(yè)投資的修復(fù)，而更好吸引民間投資，是保持投資后勁的關(guān)鍵。

五是強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新，鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投入，推升數(shù)字經(jīng)濟(jì)的作用

2020年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議突出強(qiáng)調(diào)“科技創(chuàng)新”的戰(zhàn)略支撐作用，今年政府工作報(bào)告仍然提出促進(jìn)科技創(chuàng)新與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，支持有條件的地方建設(shè)國際和區(qū)域科技創(chuàng)新中心。

未來數(shù)字經(jīng)濟(jì)的作用將進(jìn)一步凸顯。疫情中，數(shù)字經(jīng)濟(jì)彰顯巨大韌性，不僅保持了蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，而且對維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)和社會秩序發(fā)揮了重要作用。目前，中國正處于數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深入融合的第二階段，即產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)據(jù)資產(chǎn)化階段。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等新一代數(shù)字科技與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的加速融合，帶來新產(chǎn)業(yè)、新模式的無限可能。

此外，政府工作報(bào)告同樣強(qiáng)調(diào)培育數(shù)據(jù)要素市場，而當(dāng)前數(shù)據(jù)要素市場面臨政府?dāng)?shù)據(jù)開放、社會數(shù)據(jù)流動以及數(shù)據(jù)安全保護(hù)等難點(diǎn)，應(yīng)推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，提升社會數(shù)據(jù)資源價值，鼓勵專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)用自身數(shù)字能力打造底層數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施。

六是增進(jìn)民生福祉，全面實(shí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

繼脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役完成后，十四五期間，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為重點(diǎn)，政府報(bào)告也對此多加表述，提及“提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例。強(qiáng)化農(nóng)村基本公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”等。各項(xiàng)農(nóng)村改革相關(guān)工作如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村土地改革等也將繼續(xù)推進(jìn)。而這有助于帶動農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入提升，利好縮小收入差距與農(nóng)村消費(fèi)潛力的釋放。

住房保障方面，報(bào)告仍然延續(xù)房子是用來住的、不是用來炒的定位，強(qiáng)調(diào)穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期，解決好大城市住房突出問題。近日銀保監(jiān)會主席郭樹清在國新辦舉辦的發(fā)布會上亦表示，房地產(chǎn)現(xiàn)在金融化、泡沫化傾向還比較強(qiáng)，銀保監(jiān)會將進(jìn)一步采取一系列措施，說明后續(xù)顯示抑制房地產(chǎn)泡沫政策仍將持續(xù)。

七是做好碳達(dá)峰，碳中和，促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展

2020年9月，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上首次作出了碳排放的“30、60”目標(biāo)，即中國二氧化碳排放“力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”。2020年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會議已經(jīng)明確提出將碳達(dá)峰和碳中和作為2021年的八大重點(diǎn)任務(wù)之一；今年兩會的政府工作報(bào)告進(jìn)一步提及，要扎實(shí)做好碳達(dá)峰、碳中和各項(xiàng)工作，制定2030年前碳排放達(dá)峰行動方案。作為高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分，碳達(dá)峰和碳中和已成為全國各地十四五規(guī)劃的關(guān)鍵詞。

今年是十四五的開局之年，也是實(shí)質(zhì)性落實(shí)碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)的元年，碳達(dá)峰和中和對于推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局具有重要意義。報(bào)告指出，進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)。推動煤炭清潔高效利用，大力發(fā)展新能源，在確保安全的前提下積極有序發(fā)展核電。擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水等企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄范圍，促進(jìn)新型節(jié)能環(huán)保技術(shù)、裝備和產(chǎn)品研發(fā)應(yīng)用，培育壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)。加快建設(shè)全國用能權(quán)、碳排放權(quán)交易市場，完善能源消費(fèi)雙控制度。實(shí)施金融支持綠色低碳發(fā)展專項(xiàng)政策，設(shè)立碳減排支持工具。2030年前碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”標(biāo)志著國內(nèi)綠色轉(zhuǎn)型加速升級，中長期內(nèi)蘊(yùn)藏相關(guān)主題投資機(jī)會。

八是堅(jiān)持高水平對外開放，深化多邊和區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作

2020年疫情大流行下，中國出口彌補(bǔ)全球產(chǎn)業(yè)鏈供給不足，逆勢上漲；同時，積極推動對外開放，在雙邊和多邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定方面取得超預(yù)期進(jìn)展，使得外資看好中國，F(xiàn)DI投資逆勢增長，躍升世界第一。同時，大規(guī)模刺激之下，美國通脹預(yù)期再起，但根據(jù)我們研究，疫情暴發(fā)后，美國自各經(jīng)濟(jì)體進(jìn)口制成品價格明顯攀升，但自華進(jìn)口價格平穩(wěn)，即便在人民幣升值之下，也沒有上漲，說明中國供給對平抑美國物價壓力效果明顯。

因此，筆者認(rèn)為，只要堅(jiān)持深化改革開放，中國巨大市場和最完備穩(wěn)定供應(yīng)鏈的基本面其實(shí)是維持中美關(guān)系最好的壓艙石。2021年，中國依然延續(xù)開放政策，報(bào)告提及推進(jìn)RCEP協(xié)定盡早生效實(shí)施、簽署中歐投資協(xié)定和加快中日韓自貿(mào)協(xié)定談判，考慮加入CPTPP等，有助于吸引外資。此外，在發(fā)達(dá)國家央行悄然推進(jìn)新貨幣理論實(shí)踐的背景下，未來人民幣國際化具有戰(zhàn)略意義，后續(xù)加速推進(jìn)人民幣國際化，鼓勵資金雙向流動，已成決策共識。

來源：財(cái)新網(wǎng)