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北京報道　文/孫雷

　　中國政府正在醞釀進一步深化預(yù)算管理改革，其中，政府會計改革將被放在優(yōu)先地位。

　　“中國推進政府會計改革是順應(yīng)加強公共支出管理的必然趨勢。”11月27日，由中國財政部和國際公共部門會計準(zhǔn)則委員會聯(lián)合主辦的政府會計最新發(fā)展國際研討會上，財政部部長助理張通說。

　　張通強調(diào)，中國推進政府會計改革將考慮采取漸進式改革思路，建立全面、完整、準(zhǔn)確反映政府財政財務(wù)狀況、資金運行情況的政府會計管理體系，為財政管理和宏觀經(jīng)濟調(diào)控服務(wù)。

　　而在國際公共部門會計準(zhǔn)則委員會(IPSASB)主席麥克·赫松看來，中國的這一改革思路，代表了國際上加強公共管理的重要方向，“將有利于增強政府透明度，提高政府的責(zé)任和可信性，有利于政府做出正確決策，對整個中國的政府框架財務(wù)管理都會發(fā)生重大影響。”

　　公共支出管理需增加透明度

　　張通指出，中國近年來推進的預(yù)算管理改革成效顯著，但目前的公共支出管理體系還不盡完善，需要進一步深化改革，其中一項重要改革內(nèi)容，就是研究推進政府會計改革。

　　中國現(xiàn)行政府預(yù)算會計制度存在的問題，顯然也讓中國政府意識到了改革的必須。

　　中國現(xiàn)行預(yù)算會計體系的特點是，以現(xiàn)金收付制為會計核算基礎(chǔ)，實行預(yù)算會計體系，按單位類型設(shè)置會計體系。

　　該體系存在的主要問題是，一方面，缺乏統(tǒng)一規(guī)范會計準(zhǔn)則體系和制度體系。現(xiàn)行預(yù)算會計制度，各自獨立核算、相互分隔，不能形成有機整體，不能全面準(zhǔn)確及時地反映政府資金和資源的整體運行情況。

　　另一方面，該體系核算范圍偏窄。各級財政部門只核算當(dāng)年的預(yù)算收支情況，對于預(yù)算外資金、社會保險基金以及政府債權(quán)債務(wù)資金還沒有或者沒有完全納入政府會計核算范圍。

　　同時，以現(xiàn)金收付制為核算基礎(chǔ)，有些當(dāng)期已經(jīng)發(fā)生的現(xiàn)金收支事項，不能在當(dāng)期確認，比如，固定資產(chǎn)不計提折舊，不能全面反映政府財務(wù)資源和受托責(zé)任，不利于有效防范財政風(fēng)險。

　　此外，該體系缺乏政府財務(wù)報告制度。財政部門向同級人大報送的預(yù)算決算內(nèi)容，缺乏資產(chǎn)負債等方面的信息，行政事業(yè)單位會計雖然有財務(wù)決算，但內(nèi)容也不夠全面。

　　因此，建立一套有助于加強預(yù)算成本核算與業(yè)績考核，能夠比較全面、準(zhǔn)確地反映一些長期項目和債務(wù)信息，增加預(yù)算信息的完整性、可信性和透明度的會計體系成為必要。

　　在國家“十一五”規(guī)劃中，已經(jīng)明確提出要推進政府會計改革。“中國推進政府會計改革是順應(yīng)加強公共支出管理的必然趨勢。”張通說。

　　不僅是技術(shù)變更問題

　　然而，改革的復(fù)雜性與敏感性似乎決定了，中國推進政府會計改革，需要直面諸多挑戰(zhàn)。

　　張通表示，推進政府會計改革是財政管理領(lǐng)域的一項基礎(chǔ)性變革，涉及面廣、技術(shù)性強，“不僅是會計技術(shù)變更問題，更是管理理念更新問題”。

　　由于歷史原因，中國的政府單位劃分范圍比較復(fù)雜，包括行政單位、事業(yè)單位、建設(shè)單位等。如何對這些單位進行劃分，按照什么標(biāo)準(zhǔn)進行劃分，哪些界定為政府單位，都是政府會計改革所必需妥善解決的問題。

　　此外，現(xiàn)行預(yù)算會計制度，存在多套會計制度并存而且相互交叉的問題。張通表示，如何對現(xiàn)行會計制度進行整合，最終形成一套系統(tǒng)完整，適用于所有政府單位的政府會計準(zhǔn)則和制度體系，工作量和難度都相當(dāng)大。

　　另外一項重大挑戰(zhàn)是現(xiàn)金收付實現(xiàn)制如何向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)變的問題。

　　政府會計改革的一個大方向是要從當(dāng)下的現(xiàn)金收付實現(xiàn)制逐步轉(zhuǎn)向權(quán)責(zé)發(fā)生制。與現(xiàn)金收付制比較，權(quán)責(zé)發(fā)生制更能客觀公正反映一定會計期間的費用水平和盈虧水平。但與此同時，權(quán)責(zé)發(fā)生制在全面、準(zhǔn)確反映當(dāng)期現(xiàn)金流方面也存在一定局限，需要收付實現(xiàn)制加以彌補。因此，應(yīng)該在多大范圍程度實行權(quán)責(zé)發(fā)生制，如何分項目分重點實行這項改革，是需要漸進妥善解決的問題。

　　因此，張通強調(diào)，推進政府會計改革應(yīng)采取漸進式的改革思路。

　　中國政府會計改革的初步設(shè)想是，按照“總體規(guī)劃，先易后難，重點突破，逐步推進”的原則，重點研究解決界定政府單位范圍、構(gòu)建政府會計準(zhǔn)則和制度體系、制定政府年度財務(wù)報告制度、確定實施權(quán)責(zé)發(fā)生制的程度以及政府會計改革的相關(guān)配套措施問題。

　　其中，中國現(xiàn)行預(yù)算會計管理單位，將可能不再劃分為行政單位和事業(yè)單位，而是按照社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政的要求，將具有公共功能的現(xiàn)行行政單位原則上劃為政府單位。

　　事業(yè)單位分三類：一類是公共功能較強的事業(yè)單位劃為政府單位；二類是將不以盈利為目的，能夠通過非政府性收費等方式實現(xiàn)收支平衡的事業(yè)單位，劃為非營利組織；三類是競爭領(lǐng)域的經(jīng)營單位劃分為企業(yè)。這方面的改革還要和中國整個政府機構(gòu)的改革相協(xié)調(diào)。

　　在研究構(gòu)建政府會計準(zhǔn)則和制度體系方面，初步考慮分兩步走。

　　首先是制定統(tǒng)一的政府會計基本準(zhǔn)則，明確政府會計核算原則。在科學(xué)規(guī)范和界定政府單位范圍基礎(chǔ)上，對資產(chǎn)負債收入匯率等會計要素的計量和確認標(biāo)準(zhǔn)，研究制定規(guī)范統(tǒng)一的基本準(zhǔn)則。適用于各級政府所有的政府單位。

　　接下來，在政府會計基本準(zhǔn)則的規(guī)范下，整合現(xiàn)行的預(yù)算會計制度，建立新的政府會計制度體系。包括建立政府總會計制度和政府單位會計制度。

　　在會計原則方面，中國還將考慮實行修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制，并與政府會計準(zhǔn)則的制定和發(fā)展步伐相適應(yīng)，分部分、分步驟等實行權(quán)責(zé)發(fā)生制。