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　　重新劃分財權和事權

　　《21世紀》：十七大強調了建立和健全財力與事權相匹配的財稅體制，這個原則如何在中央政府、地方政府的財政關系中體現？

　　賈康：黨的十七大報告中，提出“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”的要求。這一表述是建立在過去中央全會文件中已形成的“建立健全與事權相匹配的財稅體制”要求的基礎上的，但具有更明確的要點、更豐富的內涵。

　　財政體制是處理政府與企業、中央與地方、政府與居民分配關系的穩定性制度安排。在社會主義市場經濟中，能夠適應經濟管理體制總體模式的財政體制，是以分稅制為基礎的分級財政體制，需要中央和地方各級合理清晰地規定政府的事權即支出職責，以適應政府職能轉變、構建公共財政的需要。

　　各級政府為履行好其事權，必須解決財力來源問題和財力使用效率問題。可以說，使各級政府財力與其事權相匹配，才能使各級政府都能提供本層級上應提供的公共產品和公共服務。在這方面，目前存在著突出問題，一是欠發達地區普遍感到財力不足；二是許多地方(尤其是中西部)的基層(縣級以下)存在財政困難；三是與前兩者密切相關、在中央未賦予地方舉債權的情況下，地方各級變相舉借債務的規模不小、問題不少。解決這些方面的問題，是實現“財力與事權相匹配”目標的關鍵。

　　《21世紀》：事權劃分方面，還需進行哪些改善？

　　賈康：事權劃分的關鍵所在，一是合理劃分投資權。從中長期看，中央政府可以有限介入為數不多的大型、長周期、跨地區重點建設項目，地方政府則從一般競爭性投資領域退出，收縮到公益性公共工程和公共服務設施的領域內，從而理清多年來中央、地方在投資權上的糾葛，進而由粗到細形成各級政府間的事權分工明細單。二是以“省直管縣”、“鄉財縣管”等改革推行財政層級的“扁平化”，進而拉動“減少行政層級”的綜合配套改革，有效降低行政成本。

　　我國在1994年以后分稅制的發展道路上取得了一系列的進步，但是也出現了財力和事權的背離。在五個層級的政府和財權中，地方四個層級的財力重心越來越向更高層的省和市提升，而事權出現了向基層縣和鄉下壓的情形，造成了基層財政的困難。

　　對這個問題已經有很多的探討，我和其他研究者提出了一個解決省以下體制問題的基本思路就是，在中國推行財稅體制的扁平化改革。具體做法是通過鄉財縣管和省管縣的改革，將原來的五個層級財政轉化為中央、省和市縣三個層級，力求實現三級架構中“一級政府，一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產權，一級舉債權”的體制。

　　《21世紀》：在合理配置財力方面，可以采取哪些具體措施？

　　賈康：財力與事權相匹配的相關制度建設的要點，主要包括合理的財權(稅基)配置和科學、有力的轉移支付制度以及適當探索地方政府公債制度三個方面。

　　要使財力與事權匹配，首先要在制度層面解決好分稅制中的財權配置(稅基配置)問題。我國復合稅制中的20多個稅種，哪些應歸中央，哪些應歸省，哪些應放在市、縣，哪些在一定歷史時期內應處理為共享稅，以及地方必要的稅種選擇權、稅率調整權、收費權，都屬于這個層次的問題。

　　總體上看，中央政府為履行宏觀調控職能，應當掌握有利于維護統一市場正常高效運行、流動性強、不宜分隔、具有宏觀經濟反周期“穩定器”功能的稅種(如個人所得稅)以及有利于貫徹產業政策的稅種(消費稅等)；地方政府為履行提供區域性公共產品和優化轄區投資環境的職能，應當掌握流動性弱、具有信息優勢和征管優勢、并能和自身職能形成良性循環的稅種(不動產稅等)。

　　當然，即使較好地做到了事權與財權的呼應和匹配，也決不等于做到了“財力與事權”的匹配。因為同樣的稅基，在發達和欠發達地區的豐裕程度很可能大不相同，體制設計中，必須在盡可能合理配置財權之后，再配之以合理、有力的自上而下的轉移支付。我國轉移支付的發展方向，是擴大較為客觀合理的“因素法”一般轉移支付的數量和比重，同時適當控制和優化專項轉移支付，進一步縮小乃至最終取消因考慮既得利益而存在的“稅收返還”。

　　再有，從分稅分級體制長遠發展考慮，還應探索在控制、消化地方政府已有債務的前提下，如何結合《預算法》的修改，在設定規范、透明的程序和必要的制約條件的情況下，適當發展規范的地方政府市政債等地方公債，這也是使我國地方政府財力與其事權相匹配的一個值得關注的制度創新。